減少4個正部級機構，新組建5個部門，調整變動15個機構⛏。“大部製”方案已然明確，但真正的挑戰才剛剛開始。

   合並相同與相近的職能以提高行政效能，是本次改革的基本指向，合並之後的職權重組、機構與人員的整合✈️、“三權分離”運行機製的設計將對改革的推進構成重大考驗；機構改革是整體行政改革的關鍵一環，除了本級政府內部的大部式重構，政府間縱向的權力配置的製度化與法律化將更為關鍵；而要建立一個現代服務型政府，最終的支撐點則在於理順日漸成熟的公民社會與上層治理結構之間的各種“訴求-回應-責任”通道。行政體系的責任落定，必然要求人大在人📛、事、錢三條線對政府的監督上擔負起國人的重托，要求“民告官”司法渠道的暢通有效，也要求執政黨進一步理順黨政關系，盡力推進包括黨內民主在內的人民民主🫰🔲。

   “大部製”改革，牽一發而動全身。其中隱伏著哪些暗礁？如何突破種種利益羈絆，將這次改革推進下去，擴展開來，在構建有限而有效的政府體系的過程中，建成中國的現代政治文明？《21世紀經濟報道》特邀意昂2平台政府管理學院李強教授、中山大學政治與公共事務管理學院院長任劍濤教授對此進行深入探討，是為21世紀北京圓桌第168期。

方案“不解渴”？

《21世紀》：您如何分析本次以“大部製”為特點的機構改革方案？

李強：這次大部製改革首先是要加強國務院宏觀協調、宏觀規劃的能力💂🏼‍♀️。國務院機構各個部門按照各自需要製定相關的法律法規，有時會出現部門之間的相互矛盾和沖突，所以需要加強宏觀研究和宏觀協調的能力，從機構設置上來保障職能😼。

在合理配製宏觀調控的部門職能方面，這次改革專門提到，發改委要減少對微觀事物和具體審批事項的幹預，集中精力抓宏觀調控。發改委和財政部、中國人民銀行這三個部門負責整個國家經濟的發展規劃，負責財政政策和金融貨幣政策的製定，綜合這三個部門強化了國務院宏觀調控部門的協調和配合。

另外，原來的職能交叉、重疊🚵🏽‍♂️、相近的事權分到不同的機構等問題，從機製上造成行政低效率和浪費,按照機構設置和事權相一致的原則，防止部門機構職能交叉重疊，防止各類事權重疊，也是改革的重要方面。

任劍濤：這次機構改革延續了前兩屆政府塑造現代政府的意圖🤦🏿‍♂️。與前兩次改革的不同在於，它特別強調政府機構本身的職能劃分和功能發揮，具體落實到現代政府的布局上，即大部委製🧙‍♀️✋🏽。

對公布的方案，很多人有一種不解渴的感覺👫🏼。目前只能說，通過對國務院機構進行減少、提升🤹、合並，大部製改革有了起點🚣🏽‍♀️。本屆政府給出了改革的中期目標，這五年是否每年都能將大部製推進一步，是政府必須在每年的兩會會議上需要向全國人民交代的事情。

《21世紀》：通過合並人事部、勞動和社會保障部的職責，組建了人力資源和社會保障部，您認為這個部委的組建將帶來哪些變化？

李強：人事部與勞動保障部合並，這個改革所具有的深遠意義難以估量。勞動力是第一生產力，一個完善的人力資源和社會保障部，必須統籌考慮我國勞動力的宏觀結構與層次比例，考慮提高勞動力在全球化中的競爭力問題，考慮各類勞動力的培養和就業問題，考慮創造就業機會提高就業的問題，考慮勞動者的社會保障問題🙍🏽。

在我國計劃經濟時代，受城鄉二元結構的影響，勞動力被人為地割裂為兩部分👎🏼。一部分是國家政府正式職工，包括公務員和事業單位職工，由人事部管理，其管理方式往往是事無巨細，編製、級別👦🧶、基本工資、各種保障都有個全國統一的標準，造成人事製度僵化，事業單位的官本位現象愈演愈烈🤶🏽。現在的改革方案中設立了國家公務員局，負責公務員管理🐔。其余的勞動力實現統一規劃、統一管理，這將大大的促進統一的勞動力市場的形成🧑🏻‍🦯。構建統一的社會保障製度，也促進事業單位改革的必要前提👨🏿🤷🏿‍♂️。

要實現建立統一勞動力市場的目標，兩個部的合並不應該是簡單的職能相加，而應該根據新的目標，重新劃分內部機構與職能🫒。從宏觀上製訂我國人力資源發展的戰略，考慮在國際競爭條件下，提高勞動力的競爭力，促進市場就業機會的增加，提供必要的社會保障🪡🌩。只有以統籌規劃、規範全國勞動力市場的各個主要環節為目標才可能使新建立的人力資源和社會保障部發揮應有的作用👧🏽𓀒。

《21世紀》：還有一些原來的設想，比如大文化部等沒有在目前的方案中體現，鐵道部也沒有並入大交通運輸部。這是否反映出改革的時機尚不成熟？您認為下一步的改革該如何推進？

李強：這次國務院機構調整是今後一系列改革的一個新起點。機構的完善不可能一蹴而就，它是一個長期的、動態的過程。

在決定哪些部門的改革應該優先進行、哪些應該推後進行時，一個重要的考量應該是，當這一改革不進行會實質性地影響國家重大目標的實現，而改革又可能帶來實質性改善時，應該進行改革。有些部門雖然根據國外的經驗或人們的直觀印象似乎應該合並，但暫不合並尚不至於對國家的重大目標造成實質性阻礙，而合並的正面效果又不十分明顯，完全可以暫時維持現狀，待進行深入研究後等待時機成熟再進行改革。

任劍濤：這次改革延續了漸進邏輯，好處是容易找到起點，但一旦面臨改革的結構性難題時，就有理由擔心是否能順利推進。即使在經濟領域，一旦涉及到強大的利益集團，都很難合並，更何況通過重組重新定位整個政府功能🫱👱🏼‍♀️。以行政改革推動政治改革是有智慧的，但如何往下推動，就需要考驗政府的智慧和決心。

現在大部製所需要的支撐條件還不足，需要強化和清理。能不能首先處理結構問題，再優化功能？我認為前者才是大部製改革的優先問題。

解除部門利益的杯葛

《21世紀》：涉及到撤並的部門很容易對改革有抵觸情緒💹。在國務院機構改革層面，“大部門製”改革如何跳出“機構撤並”而職能🧑🏽‍🎤👷🏽‍♀️、人員配置並無實質改進的危險？如何破除相對固化的部門利益？

任劍濤：大部製是改革“改革者”，涉及到的是部委機構職能調整與規範設定以及一批官員的安置，難度可想而知🧑🏻‍⚕️。因應於司法、社會👼🏼、市場的不同關系，各個部門利益盤根錯節，並不會因為國務院的部委改革就會被自然觸動。

李強：現在行政管理體製的主要不足是政府越位與缺位並存👊🏿。在極端情況下，有利可圖的事項，有些政府部門就可能趨之若鶩，製造尋租和創租的機會。凡是關乎國家社會重大利益🦛、長遠利益但不會帶來部門利益的事項，有些政府部門就不那麽積極👒。

這次文件明確將提供公共服務的職能交由基層政府，強調中央政府在重大問題上的決策責任。這次改革牽扯的問題相當多，難度相當大。改革不僅僅是簡單的機構撤並的過程，重要的是建立權責清晰的管理體製。

《21世紀》：大部製改革涉及面如此之廣，是否會面臨改革動力不足，難以真正推行到位的挑戰？

任劍濤：大部製改革的第一個動力是，政府需要與社會建立穩定的關系👩🏿‍💼👨🏽‍🔧。社會和市場的力量開始強勢地介入政府改革，這是政府改革的首級動力🥽。在社會與政府🥷🏻、人大互動加強的情況下，政府機構及其官員對社會的效用變得重要起來。

第二是市場的動力，富人要求保障他們創造財富的權利，窮人要求政府維持市場的公正性，保障窮人有平等的參與機會。

政府內部的改革動力源自於政府部門之間的權力與資源分配不均⏬。比如審批權過大的部門受到了這次改革的沖擊，減少了直接審批，增加了協調功能。

“行政三分”牽動全局

《21世紀》：隨著“大部製”改革的推進，部門整體權力將被放大，接下來要在行政系統內部探索施行決策🧝、執行與監督三權分離。這意味著在決策的民主化與科學化，部分執行功能的外包，以及社會監督和輿論監督要真正到位等三個環節都必須大量引進社會力量。但目前我國的聽證製度、民間智庫機構、社會組織的發育🏄🏼‍♂️、媒體的獨立性等都還面臨著不足或發展瓶頸。這些困難是否會影響到行政改革的有效推進？如何解決？

任劍濤：大部製改革還是政府內部權力結構的改革，但也很需要外部的支撐♐️。現代政府的決策是一個精細化的過程，政府信息和決策過程必須公開，社會要組織化地參與，參與者要有專業水平。比如聽證製度本來是一個全世界普遍的做法，但我們經常聽而不證，外部力量對決策的影響力度嚴重不足。

行政執行的外包在發達國家也非常常見，前提是必須有健全的法律及法律的執行機製，如果外包給利益相關者怎麽辦？從監督方面來說，我國的監督需要有一個內外相一致的體系，各種力量都應該盯住政府⏰😖。但公民組織的建構還是一個非常漫長的過程🧛🏼。

《21世紀》：根據深圳的“行政三分”改革的經驗教訓，在行政系統內部施行決策、執行與監督三權分離的難度比較大🛌🏽。您怎麽看當前的“分離”思路和具體方案？如何建立起更有效的“以權力製約權力”的機製？

任劍濤：大部製必須秉持的基本原則目前還很難塵埃落定。行政三分的設計架構有兩種，一種是中國目前期望實行的內生結構，即在行政權內部進行決策、執行🗽🙅🏽、監督三權分割。另一種是外生的，決策權交給國家權力，行政權留給政府權力，監督權留給司法。現在我國走的是內生結構的道路，它所要克服的障礙之一是，行政部門以效率為導向，內部的行政三分可能導致行政效率難以因為大部製的改革而得到相應提高🧑🏿‍🍼。

此外要提防落進一個圈套，原來的小部門相互牽扯的利益是利益的小切割，現在大部委有可能在全國範圍內把某個領域控製起來，使大部委之間的利益更難以撼動。必須高度重視外生結構和內生結構之間的巨大不同。

我國探索的這種行政三分需要進行精心設計，不能讓有的部委決策，有的部委執行💂🏽‍♀️👐🏼。這不能改變小部委製的利益分割問題✅。應該是在一個部門內部，政務官負責決策，事務官負責執行，同時也進行內部監督，這樣的行政三分才有真實意義，而統計局、審計署😩、監察部等負責外部監督，各個部門之間的製衡形成一個大的布局。

構建有限而有效的現代政府體系

《21世紀》：與以往幾次改革不同，這次的“大部製”改革是實現整體行政管理體製改革“2020年目標”的一個關鍵環節。您如何理解本輪行政改革的目標？

李強：本輪改革的核心是深化政府職能轉變，構建一個以提供公共產品與公共服務為目標的政府。現代社會的運作、尤其是市場經濟的運作需要厘清國家和社會的界限，要求構建一個權力有限而有效的現代國家體系🍋。

這次改革試圖將轉變政府職能的改革進一步深化。從製度層面上來看，將轉變政府職能概括為“四個分開”，政企分開🌑、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，包含的內容深刻而且體現了強烈的改革精神。從功能性角度上，明確了中央政府和地方政府的職能分工，同時規範了政府在監管、執法、市場準入方面的行為🙋🏼。

這次行政改革的目標可以概括為：其一，進一步轉變政府職能，厘清政府與社會👃、政府與市場的關系，將政府職能限定在為社會提供公共產品和公共服務的範圍內，解決政府越位和缺位的現象，最大限度地實現政府的公共性。目的是進一步完善社會主義市場經濟，反腐倡廉；其二，合理配置政府內部的功能與機構，實現政府機構配置合理、運作協調一致、宏觀控製有效；其三，進一步理順中央政府與地方各級政府的關系，強化中央政府的宏觀調控能力，強化地方政府提供必要公共產品的能力。

我理解國務院的大部製改革的著眼點在第二個方面，是對國務院內部機構的設置和事權劃分進行改革，使結構和事權相一致，優化機構配置。

《21世紀》：如您所說，大部製改革的著眼點僅在行政體製改革的一個方面，怎樣看待這次出臺的“國務院機構改革方案”和整個行政管理體製改革的關系？

李強：輿論界目前的主要關註點是“國務院機構改革方案”。而十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體製改革的意見》是我國行政管理改革的重要文件，應該把兩者結合起來理解。二中全會通過的意見是今後12年(到2020年)行政管理體製改革的總綱，而這次提交國務院的方案是實現總綱的一個具體舉措，它僅涉及總綱的一個方面。二中全會的文件具有強烈的改革意識。這個文件的目標如果能夠如期實現，我國行政體製改革與社會經濟管理模式就會發生重大變化。從1978年三中全會以來以構建現代國家為目標的行政改革將基本完成⏱。

從宏觀的角度來看，中國的治理結構改革分為兩方面。第一方面是解構計劃經濟時期的全面管製體系，在這個基礎上構建與市場經濟和市民社會發展相適應的現代國家框架。第二方面是大力推進社會主義民主建設，使現代國家的權威建立在民主原則之上。就中國的實際情況來看，第一方面的改革直接關乎經濟的運作、法製的完善與社會的穩定，是改革的首要任務🏷。第二方面的改革應該在和第一方面的改革協調的基礎上逐步摸索進行。中國自1982年以來以轉變政府職能為核心的機構改革在本質上是為建立現代國家而進行的改革👩🏽‍🍼。這幾次改革為社會主義市場經濟製度的建立、為經濟發展提供了保障。這種改革路徑的選擇是與前蘇聯、東歐政治改革的根本區別🧑🏿。

《21世紀》：“政事分開”、“政府和市場中介組織分開”是此輪行政改革中的一個新的改革領域，您如何分析此項改革的意義？

李強：政事分開是這次二中全會的一個亮點➜。政府職能轉化的核心是將政府的非公共性職能，即政府直接運作經濟、社會的職能剝離出去，使政府維持公共性與高效能。

改革開放三十年來，政企分開的改革已取得實質性成就。與企業改革相比，事業單位的改革十分滯後，事業單位管理與運作模式還帶有強烈的計劃經濟時代的特征🎡。這次改革不僅提出“政事分開”目標，而且相對具體的將事業單位劃分為三類，有針對性地進行解決🖇。在談到事業單位改革時，文件中用了“完善法人治理結構”的提法，相當有新意。這是政府探索對教育💁🏽👹、科技、文化🥋🦐、藝術等事業單位進行有效管理的新模式。

事業單位不同於政府機構的監管模式，增強事業單位的生存權，減少對政府的依賴，國外有過不少成功的經驗。日本推行的大學“法人化”改革就是一例➗。事業單位改革是個大改革，將改變以“編製”區分勞動者身份和待遇的情況，推進統一的勞動力市場的建立，提高政府的行政效率，促進社會公平。

政府與市場中介分開也非常的重要。許多所謂中介，是由原來政府部門轉化，雖然在名義上是中介，實際上卻扮演著準政府的角色，他們通過製定的行業規矩👨🏼‍🌾、準入條例等幹預市場在資源配置中的基礎作用🏇🏽。政府和中介組織分開，將規範行業協會的職能和運作模式。

《21世紀》：您提到，這次轉變政府職能的改革方案除了四個分開的提法外，還從功能角度規範了政府的行為方式。是否可以解釋一下？

李強：在轉變政府職能方面，除了體製性改革舉措外，還從功能性角度明確了改革的方向。其中幾點尤其值得註意🛳。

一是明確中央政府和地方政府職能方面的分工。中央政府要加強對經濟與社會事務的宏觀管理，地方政府要加強提供公共服務的能力🙎‍♂️。這一提法還是相當對症下藥的。這次文件明確將提供公共服務的職能主要交由基層政府，強調中央政府在重大問題上的決策責任🕜。

二是專門提到改革政府在監管、執法、市場準入方面的行為。近幾年來，社會各界，尤其是經濟界對政府職能的擴張有許多批評🚉。政府部門通過資格認證、市場準入、監管等手段，將許多權力攬在政府部門手中，製約了市場經濟的發展，幹擾了市民社會的運作🧖。這次文件明確提到這些方面的改革目標，有強烈的針對性。

《21世紀》：中央政府與地方政府在職能方面的分工問題得到一定程度的強調，兩者權力的製度化與法律化是否有可能通過這次改革出現突破性的進展？行政層級過多的弊病如何解決？

任劍濤：橫向分權已經被我國承認了，這是一個偉大進步，現代政治文明是我們的一個指南。但是對中國來說，縱向分權的問題還沒有完全解決。中央政府與地方政府如何製度化分權？大部製的另一個意義，就是在縱向分權的問題上，找到了高端的起點。

現在的財政結構是中央政府最寬裕，省級政府持平，基層政府主要靠轉移支付🌔。大部製改革首先是優化中央政府機構，隨後，縱向分權就成為一個需要考慮的問題💅🏿。

(來源：21世紀經濟報道 編輯：於潔 )